新时期对“合村并居”工程的探索

一 论合村并居的背景与起源

1城市与农村贫富差距过大

2农村经济制约全国经济的发展

二 合村并居工程的发展及存在的问题

1合村阶段的行政体制建设问题及群众工作问题

2并点建设过程的建设问题

3后合村阶段的居民生活问题

4综述

三 论述合村并居可行性及解决问题方法

1论述合村并居的可行性

2土地的使用问题

3农民的权益问题

4农村经济发展问题

5合村并居环境问题的解决

一 论合村并居的背景与起源

1.城市与农村贫富差距过大

中国革命走的是农村包围城市的道路，可以说，围绕在城市四周的广大农村是中国革命的摇篮，燎原的星星之火正是由农村燃起。建国以后，为了振兴工业，复苏疲软的国内经济，党和政府把工作的重心放到了城市。经过近几十年的发展，尤其是借着改革开放的东风，中国城市的发展可谓突飞猛进，人民物质和精神生活得到极大改善，现代化的程度也提高了一个台阶。

然而，与中国的城市的迅猛发展形成鲜明对比的，便是零星分布的广大农村地区了。与城市欣欣向荣的繁荣发展相比，农村经济的则显得非常缓慢，加上农村产业结构单一，交通不便，农村与城市之间的差距越来越大。从国家统计局网站获悉，2010年，我国城镇居民人均可支配收入19109元，与之相比，农村居民人均纯收入5919元；2012年城镇居民人均可支配收入24565元，而与之相比，全年农村居民人均纯收入仅为7917元。由数据可见，城市与农村居民之间有着巨大的贫富差距，且贫富差距有继续加大的趋势。

众所周知，近代以来，我国国内的主要矛盾有过几次变迁，我国现阶段的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化的需要同落后的社会生产力之间的矛盾，这一矛盾在当前的广大农村地区显得尤为突出。农村地区由于历史以及各种原因，基本形成了以务农为主体，多种产业为辅助的经济结构，而作为辅助的产业多为技术含量较低的，付出较多劳动却获利较少的第一产业，这种状况在大多数的农村地区均是如此。经济方面的落后，就造成了农村地区在技术、教育、医疗卫生等方面大大落后于城市地区，并且形成恶性循环，差距越来越大。

改革开放以来，城乡二元化趋势愈来愈严重，巨大的贫富差距必然会影响和谐社会的建设。随着社会改革的深入，三农建设特别是农村建设成为国家建设的重中之重。特别是在十八大会议上，胡锦涛同志提出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”民生问题被放在了突出的位置。为贯彻落实十八大精神，深化农村改革，社会主义新农村建设早早提上日程，“合村并居”成为新农村建设的一种形式。

合村并居，亦称“合村并点”，它是我国一些地区，在加快城镇化进程与社会主义新农村建设的背景下，为了改革落后农村结构和管理体制，改善群众的生产生活环境，更好的集约土地发展经济，进行的将几个临近自然村整合起来，建立农村社区的综合改革和探索，其主要过程是整合分散的农村地区，建立较完整的小城镇。

2.农村经济制约全国经济的发展

根据中华人民共和国国家统计局发布的2010年第六次全国人口普查主要数据公报，居住在城镇的人口占我国人口的占49.68%，农村人口占50.32%，虽然随着近些年城镇化的推进，城镇化人口较之以前比例有所提高，但现阶段农村人口仍占一半的比例。而城镇人口的比例是衡量一个国家城镇化的标准，同时也是衡量一个国家现代化的重要指标。农村经济越来越成为制约全国经济发展的瓶颈，农村地区的深化改革迫在眉睫。

近20多年来，我国经济连续高速增长主要是由投资带动的，而作为拉动经济增长的最重要的要素———消费需求却严重不足。消费率是指最终消费额占GDP的比重，消费率是衡量消费需求的一个重要指标。如果消费率下降，那么表明消费需求不足，如果消费率上升，则表明消费需求扩张。近年来，我国消费率数据也遵循了这一规律，最终消费占GDP的比重一直呈下降趋势。（引自《农村居民消费对中国经济发展的影响研究》---中南民族大学  王静）农村地区广大的人口中蕴藏着巨大的消费潜力，然而农村地区疲软的经济注定农村不能为国内消费作出贡献，农村居民消费不足也是消费内需不足的根本原因。

进行合村并居工程，发展小城镇，全面建设社会主义新农村，努力发展农村经济，是党和政府在新时期的必然选择。合村并居，首先有利于整合分布较为分散的自然村，改善原有的居住环境，其次便于行政上的集中管理，有利于农村资源的有效利用，是农村经济发展的坚实基础。合村并居，不单单只是改变农村人口的居住环境，更是深化农村体制改革的有效手段，是全面建设小康社会的必经之路和实现共同富裕的必然要求。

二 合村并居工程的发展及存在的问题

合村并居，主要分三步实施，第一步，合村子。严格按照《村民委员会组织法》和《山东省行政区划管理办法》等法律法规，把几个村合并成一个农村社区，组建社区党支部或党总支，同时成立社区管委会作为过渡期临时机构。第二步，选班子。依法选举产生新社区村民委员会，各自然村至少有1人进入社区村民委员会。第三步，建社区。重点抓好社区服务中心建设，逐步实施并居、建设新型社区。过程中涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整，关系到人文关系、生产要素的重组，既敏感又复杂。这个期间无论触碰到拿一个环节，都会出现这样或那样的问题。这些问题如果不及时得到完善的解决，极有可能挫伤合村并居主体即农村人口的积极性，影响工程的实施与开展。

1.合村阶段的行政体制建设问题及群众工作问题

合村阶段的主要工作是在行政体制上对本县辖区内的村庄进行整体的设计规划，对原有的村庄进行重组和社区划分，选举出新的社区管理者。在此期间，村民并不能直接参与决策，那么农民的选举权能否得到切实保障，民主能否得到充分保障，选出的社区管理者能否代表广大农民的根本利益，这些都是政府部门应该考虑的问题。另外，合村阶段需要对已有的分散自然村进行整合划分，新农村社区的选址也需要合理科学的选择，不能随意进行社区划分，必须全面的统筹各种区位因素条件的影响。另外，关于合村并居工程，由于某一些特定的原因，部分群众不能深刻把握和领会“建设社会主义新农村”的精神实质和丰富内涵，思想认识上存在不足，因而并不是所有的村民都愿意改变原有的生活方式，选择社区生活，对于这部分村民的思想工作及安置工作的处理情况也考验这政府的应变能力。还有，在前期准备工作中，问题琐碎而繁杂，需要全程透明化，接受社会各界的监督，以广大农民的切身利益为中心，为工程的水利建设打下坚实基础。

2.并点建设过程的建设问题

在并点阶段中，合村并居政策开始进入实体应用层面，矛盾也很快地体现了出来。因此，此阶段是合村并点成败的关键。这一阶段的主要工作是选择社区新址开工建设，规范社区各类软硬件设施，引导农民搬至新社区，征收拆除农民原有房屋，补偿征收的土地费用，在新社区开展工作。该阶段涉及人地矛盾等关乎农民直接核心利益的问题，在实行中引起的冲突是最为尖锐的，并且极有可能出现“强制拆迁”的现象。在不同的区域，各地经济发展水平不尽相同，对于土地的使用程度和利用情况也不一样，因此，各地政府对于农民被侵占房屋和耕地的补偿情况的标准应视具体情况而定，尽量与农民协商一致，维护其核心利益。如果在拆迁问题处理上出现纰漏，极有可能产生不必要的矛盾，损害农民的利益，挫伤农民的参与积极性，并且与全面建设社会主义新农村，提高三农生活水平的根本目标背道而驰。在此过程中，极大地考验了地方政府的执政管理水平。另外，在并点过程中，土地的使用面临一次大的转型，即原有农用土地向非农用土地的转变，例如，原有耕地经政府征收后统一规划，变为建设用地或工业用地。如此一来，对于一些原来以务农为主的农民来说，原有的生产要素被剥夺了，这极有可能导致农民的失业，进而引发社会不安定因素，解决这一部分农民的收入问题也是不容忽视的工作。

在对耕地的征收过程中，还有一个矛盾显得尤为突出，那就是我国耕地面积越来越少和人口越来越多的矛盾，这就意味着我国要在当下这一时期要用更少的耕地来养活更多的人口。中国要想在2020年全面实现小康社会，就必须保证好种族的粮食供给。我国耕地面积排世界第4，仅次于美国、俄罗斯和印度。但由于我国人口众多，人均耕地面积排在126位以后，人均耕地仅1.4亩，还不到世界人均耕地面积的一半儿，且近些年来耕地面积越来越小。在较为传统的农业地区，耕地的使用主要以粮食作物为主，间或种植经济作物以增加收入，在某些地区的合村并居过程中，在拆迁旧住房的同时征收土地，由政府统一划归管理。原有的这些耕地除用于建设用地建设工厂，为经济转型服务，剩余耕地的利用也是工程中需要重点解决的问题。

3.后合村阶段的居民生活问题

在合村并居的后期，村民面临的不仅仅只是生产方式的改变，更多的是生活方式翻天覆地的变化。当所有的农民都搬进了楼房开始另一种完全不同于以前的生活后，政府必然会面临一些短期内还没有表现出来的问题。

首先是生产方式的改变，社区生活的生活成本要比以前自然村时的成本高出许多，只有经济转型，由传统农业生产向工业等第二第三产业过渡，农民才有可能负担得起以后的生活。但是工业生产对于技术手段有一定要求，农民早已适应了传统第一产业的生产模式，能否在短时间内适应产业转型带来的冲击呢？然后是生活方式的改变，社区生活使得收入支出项增多，生活成本也随之升高，而且对于搬入楼房后农民生活方式的改变需较长时间来适应。

并点前，各个村落之间的经济发展水平不同，对于合村并居工程的认识也不同，因而对于社区生活的适应情况也不同。在传统的自然村时期，各家各户之间的联系较为紧密，邻里关系较为融洽，民风淳朴。搬至楼房后，村民不得不面对的一个问题就是邻里关系的冷淡，交际范围的缩小。在高楼林立的社区里，虽然人们的生活水平有了一定的提高，但是随着生活节奏的加快，人们对于邻里关系的重视程度越来越低，这样，合村并居后社区里的村民不免患上“城市病”。

农村地区的人口老龄化情况较为严重，国家应对人口老龄化战略研究表明，我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14%个百分点，高于城市老龄化程度。农村老龄化，导致农村青壮年养老压力急剧增大，现如今从事农业，依然无法保证家庭有足够收入来源，因此农村适龄劳动力外出打工现象增多，用以贴补家用以及赡养老人，从而导致农村劳力不足，大片农田闲置，而且造成农村教育落后，制约农村发展。当下许多年轻人为增加收入，谋求更好的发展，通过不同的途径进入到城市里发展，有的甚至在城市里定居。从某种程度上说，合村并居面向的主体不仅仅是思想开放的年轻人，农村地区日趋严重的老龄化态势又给工程师加了难度。且不说老年人早已习惯了原先的农村生活，对于合村并居是否支持，假设老年人搬至楼房，生活上是否方便，没有了劳动力，生活如何得到支持。另外，农村地区的养老制度还不完善，如果对于老年人的工作做不好，势必会影响工程的质量。

4.综述

中国的小农经济至今已延续了几千年，小农思想根深蒂固。中国小农经济经历了悠久的发展变化的历程,始终保留着它的特征。历史上农村向城市的演化需要经过长时间的过度，农村经发展至小型城镇，进一步健全各种制度和设施，进化成城市。在新时期，则是通过政策方针引导农村加速向城市过度，即现阶段的城镇化进程。

本次调研选取了德州市乐陵的龙山社区、云红社区、庆云锦华社区、尚德社区等几个并点社区。在合村并居过程中，德州市有7种合并模式：城中村改造型，小城镇吸纳型，强村带动型，产业联结型，企业带动型，相邻村合并型。本次调研的社区属于小城镇吸纳型，由城镇吸纳周边村落，带动其经济进行转型，属于较为简单的合并方式。通过调研，这几个社区的老龄化程度较高，并且文化水平也不是很高。对于合村并居后搬进社区居住，很多居民都有自己不同的看法。较为年轻的居民表示自己的生活环境和生活水平都有了大幅度的提高与改善，认为对自己以后的发展有很大的推动作用，对这项政策为支持态度。然而许多上了年纪的居民表示自己已经是一把年纪了，早已经习惯了原先的农村生活，对于搬进社区到楼房上居住显得极为不适应，觉得很尴尬，认为只要把生活水平提高，过上好日子就好，没有必要搬进社区，搞这样的“面子”工程。在社区居民里，不管年老或年轻，都基本上有一个共性，那就是对合村并居的基本政策知之甚少，而且根本也不关心。一方面，在于政府的宣传工作和思想工作做得不到位，另一方面，则体现出了居民对于政策的参与积极性不高。例如，当提及到对于征收土地和拆迁房屋的补偿政策时，大多数居民表示自己对此并不是很了解，政府部门对此也没有做过专门的讲解。我们知道，征收土地费用和拆迁补偿费涉及的是农民的核心利益，在庞大的工程面前，农民始终处于弱势地位，维系自己利益的途径也少之又少。如此一来，工程实施过程中极易出现腐败现象，损害农民的利益。对于土地征收和房屋拆迁的款项，事前不公开政策，中间不公开财务，一切均由政府说了算，再加上缺少有力的监督，最后受伤害的自然是农民。

在关于社区基础设施建设的问题上，在调研过程中就此对社区居民进行了调查采访。整体上，社区居民对于社区的硬件设施比较满意，对于其实用性持肯定态度。在社区生活，居民的收入支出较之以前有所增加，居民增加了物业费、供暖费等项目。以前农村生活对于粮食蔬菜大多数农民可以基本实现自给自足，而如今社区生活则需要为此增加一笔预算。社区生活确实给农民的生活带来了翻天覆地的变化。

三 论述合村并居可行性及解决问题方法

1.论述合村并居的可行性

改革开放以来，我国进入了一个高速城镇化的时期，改革的浪潮一波接着一波终于来到了农村。新农村建设是在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展新阶段后面临的崭新课题，是时代发展和构建和谐社会的必然要求。当前我国全面建设小康社会的重点难点在农村，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安；没有农村的小康，就没有全社会的小康；没有农业的现代化，就没有国家的现代化。世界上许多国家在工业化有了一定发展基础之后都采取了工业支持农业、城市支持农村的发展战略。我国国民经济的主导产业已由农业转变为非农产业，经济增长的动力主要来自非农产业，根据国际经验，我国现在已经跨入工业反哺农业的阶段。因此，我国新农村建设重大战略性举措的实施正当其时。要全面建设社会主义新农村，凭借当前的小农经济和落后的发展模式显然是不行的，必须要有政策性的引导。合村并居便是在这种大背景下由政府出台的一项政策。

通过各地区合村并居的实例综合来看，在交通较为发达和经济水平较高的农村地区适合进行合村并居工程，而在经济基础较为薄弱的农村则应继续发展经济基础，增加农民的收入，为城镇化建设打下基础。在经济较为发达的农村地区，生活水平较高，生活方式与城市居民较为相似，并且该地区有支持社区生活的产业链，产业模式较为先进，转型较为容易，便于为农民增收创收。另外，经济较发达农村地区思想较为开放，且参政议政的积极性高，有利于政策的开展和思想工作的进行。

2.土地的使用问题

土地综合整治需坚守耕地红线、保障粮食安全。合村并居工程后，耕地的使用情况对于以后国家经济发展乃至国家安全都至关重要。只有保障粮食安全，确保农业安全健康发展，才能使社会安定，经济进一步发展。在处理耕地的问题上，可以借鉴城镇化程度较高的国外的经验。首先，科学安排基本农田整理项目片区，集中连片进行田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量。其次，农田划片为整，将原先自然村状态下的分散农田连接成片，向外国一样，提高机械化程度，运用大型机械装备进行播种和收割，提高耕种的效率，解放农民的双手，最大限度的提高粮食产量，保障粮食供给。

3.农民的权益问题

合村并居的根本目的在于发掘农村潜力，提高农村的生活水平，建设社会主义新农村，为进一步实现小康社会奠定基础。提高农民生活水平、改善农民生活条件是新农村建设要解决的基本问题，这个问题是否能够解决，是党的“社会主义新农村”建设问题成败的一把标尺。而解决这个问题的根本出路，就是要大力发展农村经济：一方面是保证农业生产的稳步增长，另一方面是推动农村非农产业的健康发展，以及通过城市的“反哺”，千方百计地增加农民收入。

要建设社会主义新农村，就必须发挥农民主体作用，切实维护农民合法权益。因而，在合村并居中必须充分尊重农民意愿，保证农民的决策权、知情权等政治权利，另外，让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收，充分发挥农民的主体作用，施工过程要避免暗箱操作，强制拆迁等损害农民利益的情况发生，全程设立专门的监督部门，实现政策和施工过程的透明化。

4.农村经济发展问题

建设社会主义新农村，就是要让广大的农民也能共享改革开放后经济发展的成果和发展机会。改革开放之后，发展的中心被放在城市里，城市的经济历经了一个高速发展的时期，这一时期，经济、教育、医疗等方面得到了全面的发展，而在农村，农民却并没有搭乘上改革开放的东风，在许多方面落后于城市。这样的情况下，不利于社会和谐，建设小康社会。合村并居工程须有强有力的经济才可以带动起来，合村并居后的农村经济势必面临一次大的转型，即由较为传统的第一产业过渡为第二、第三产业。在经济转型期间，涉及资源配置和经济发展方式的转变，包括发展模式、发展要素、发展路径等等转变，每一个环节都对转型有很大的制约作用，政府需制定相关政策方针，引导农村经济转型。其一，政府需引导建设起较为健全的产业链，例如吸引工厂到附近建立厂址，提供政策便利鼓励农民自主创业，竭尽一切努力提供足够的工作岗位，保障就业率，减少失业率；其二，由第一产业向第二、第三产业过度，对从业者的技能和文化要求也相应提高，为使农民在产业改变，经济转型后能自食其力，不失业，政府应该组织对经济转型涉及到的村民进行一定的产业技能培训，让农民用技能和知识改变生活。

5.合村并居环境问题的解决

从我国以及国外城镇化过程的经验来看，在经济飞速发展的同时，付出的代价是自然环境的污染和生态的破坏。当前，我国农村城镇化的环境问题突出，不少小城镇的大气污染和水污染情况严重，垃圾围城现象普遍，生态恶化趋势加重。在合村并居过程中，如何正确处理人与自然和生态关系，对以后经济的可持续发展至关重要，需引起政府部门的高度重视。政府要强化对合村并居进程中的环境管理，制订明确的行政法规条文，提高行政措施的规范性；严格行政法规条文的执行，提高行政措施的严肃性；保持行政法规的相对稳定性；建立严肃的检查监督制度，通过行政途径阻断对环境的破坏。通过立法和司法活动，对社会经济活动进行控制和监督，以规范经济活动主体的行为，使其与既定的社会经济发展目标一致，通过立法手段奠定行政基础。另外，政府应加大宣传力度，积极引导居民建设生态社区，全面建立“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。

现如今，合村并居工程尚处于发展阶段，必然会面临一些短期内还没有表现出来的问题和矛盾，政府需未雨绸缪，积极处理工程中出现的问题，以农民为主体，维护其根本利益。工程建设过程任重道远，不可一味追求速度，需稳中求进，一步一步把合村并居建设成真正利国利民的伟大工程。